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_“土地财政”背后的财政改革困境

2017-11-20 10:37

因为土地出让收益在地方政府收入中所占比重大,地方财政被称为“土地财政”。据国务院发展研究中心土地课题组蒋省三、刘守英等人在2006年所做的研究报告,“土地财政”,应该是从上个世纪90年代末就开始了。

“土地财政”如何形成,又如何化解?1月19日,中国经济时报记者专访了天津财经大学财政学科首席教授、博导李炜光,以及中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云。

他们认为,1994年以来财政政策中的分税制改革“存在缺陷”,财权、财力过于向中央政府集中,是“土地财政”形成的一个重要原因。

分税制改革的始末

中国的分税制改革从1994年开始,源于1993年12月国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。

“分税制改革的核心,是合理、科学地分配中央和地方的财权、财力,分配完以后,法律要固定下来,而且层层都搞分税制,不止中央和省一级,省和地区、地区和县、县和乡,各级都要分下去。”李炜光说。

而在此前,1979年至1994年之间,针对权力高度集中的计划经济体制,中国推行了以“减税让利”为主要思路的税制改革,核心是将权力下放到地方和企业。这种制度也被称为“地方财政包干制”,或俗称“分灶吃饭”。

一些观点认为,邓小平时代的减税让利,形成了“两个比重”下降,即财政收入占GDP的比重下降、中央财政收入占全国财政收入的比重下降,这种状况甚至被人称为“诸侯经济”。

但李炜光对当时的减税让利政策“评分比较高”。

“上世纪80年代前期和中期,地方政府比较活跃,提供的公共服务最好,中国经济社会和思想都比较有活力,群众对未来充满希望。”李炜光说,“实际上,中国市场经济的基础是在那时形成的。”

他认为,市场经济应该是地方要有权力。“如果大家都没有权力搞什么市场经济啊?”

作为《中国财政史述论稿》的作者,李炜光多次提到,中国历代的盛世,都与减税让利有关。

在接受本报记者采访时,他介绍了中国历史上的“分税制改革”。

唐朝后期的“上贡送使留州”制度,即为节度使、州等地方政府保留了财权、财力。慈禧时期,曾在中央和地方分别设立资政院、咨议局,后者即相当于地方议会,对地方财税有自主权。民国时期,也引进了“国地收支划分改革”,将田税、土地税等留在地方,工商税收归中央,其实质也是按税种划分中央和地方关系的分税制改革。

在李炜光看来,中国政治确实有依赖统一和中央集权的传统。“中央政府不强,必然是地方割据。如果是分权,肯定要用法律、用规矩把中央和地方的关系固定下来,谁也不能违反。”

他认为,正是地方政府没有财权、财力,所以才会使用各种手段,比如横征暴敛,或者形成如今所谓的“土地财政”。

存在的缺陷

长期从事土地政策研究的邹晓云在接受本报记者采访时说,在他实际调研过程中发现,地方政府的财政确实存在一些困难。而地方土地部门对“土地财政”最经常的“解释”即:这是分税制改革的“缺陷”。

“财权上解,事权下移。”这是学界对于分税制改革结果做出的比较普遍的评价。另一个较为普遍的观点是,分税制改革止于中央与省市级政府的分税,省级以下的地方政府分税推进缓慢。

据李炜光介绍,在分税制改革以前,在全国财政收入中,中央政府大致占20%多,地方政府大致占70%多甚至80%。而在1995年,中央和地方财政收入的比例一下就变成了56∶44,而且,这种比例在之后几乎就没有改变过。

他认为,分税制改革的正确 “导向”应该是合理分配中央和地方的财权、财力,而不应该仅仅是将财权、财力集中到中央。此外,这种分配应该通过全国人大立法,运行在法制的基础上。而且分税制改革应该继续推行下去,全国财政收入连续10多年增加,本来应该是税制改革推行的最好时机。

然而,“在财产保有环节的物业税、遗产税和赠与税等税种的改革,没搞啊。如果搞了,这些都是归地方财政。搞了一个燃油税改革,原来说是归地方,到后来又归中央了。”

李炜光直言,一些应该涉及地方政府收入的税制建设,似乎总是推进得很慢。

以地方政府税源的一个重要组成部分——房地产业为例,房地产业中仅有城镇土地增值税、房产税等涉及交易环节的税种,真正属于财产保有环节的物业税并没有。

“地方政府有时候看起来很有钱。”李炜光说,中央财政重点转移支付往往有一大笔钱转移到地方,但是由于一般财政转移支付没有保证,地方政府进行一般公共服务所需要的财权和财力也就没有保障。

对地方政府来说,财政重点转移支付一个制约是,钱只能用于被指定的地方。这种情况下,实际上地方政府是有财力,没有财权,亦即“有钱没权”。

李炜光认为,从上个世纪90年代中期以后,中国财政改革仅仅是政策调整,“就是宽点、紧点这样的。”

他认为,如上种种,都是分税制改革的“缺陷”,同时也是“土地财政”形成背后的原因。

他分析,由于财权、财力向中央政府集中,“土地财政”甚至在某些程度上受到中央政策的支持和刺激。如,2006年出台的《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》,将土地有偿使用费标准翻了一番,并规定地方拿大头,中央拿小头。

李炜光认为,其用意或许是改革土地财政收支和保障人民利益,但同时起到了推高房价和地价的作用,也使得土地出让更加有利可图,非但没有改变“土地财政”的局面,还在某种意义上刺激了“土地财政”。

税制改革还需其他“铺垫”

邹晓云认为,即使现在没有分税制改革的背景,即使地方政府有很多钱,但是,地方政府仍然会热衷于卖地。毕竟,土地出让具有强大的利益驱动。

他分析,就地方政府的财政缺口来说,另一个比较重要的原因是,城市规模不断扩大,外来人口不断增加,公共服务的需求也在不断增加。

1月15日,海南省委书记卫留成宣布,在《海南国际旅游岛建设总体规划》获得国家发改委批准之前,海南将暂停土地出让,暂停审批新的土地开发项目。此举目的被称为是遏止国内外热钱涌入海南炒作房地产。

2009年,根据海南省财政厅数据,海南土地出让金为102亿元,相当于全省预算收入299.6亿元的34%。此外,据海南财政厅厅长陈海波介绍,在全省地方一般预算收入178.2亿元中,地方税收占84.9%,而房地产业、建筑业及其相关税收占“不到40%”。

但邹晓云认为,海南省的做法会使得供应突然停止,只会带来房价和地价的疯狂上涨。就土地而言,尽管暂停了土地出让,但土地转让仍然可以进行,一些人就会利用时机炒作抬高地价和房价。

近日海南房价果然出现疯涨,可见短期叫停土地出让,不是化解“土地财政”这种格局的良方。

实际上,李炜光认为,“土地财政”和分税制改革“缺陷”的破解之道,有着相似的地方。他不止一次地阐述,这两者背后的根结,是中国自古以来中央和地方关系处理的难题。

他认为,应该反思政府的执政理念、行政体制改革和近些年的土地新政。“财税改革首先必须要上升到政治改革的层面。”他说。

李炜光和邹晓云都认为,如何促进土地流转,保障土地使用者的财产权益,也是破解“土地财政”问题的一个重要方面。

邹晓云认为:“政府不要收土地出让金了。能不能让农民自己去卖地,然后政府去收税?或者企业的地,也是企业自己去卖,政府只去收增值税。”

“应该切断政府和土地收益之间的关系。”李炜光说。

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